Часть II. Хронология истории уголовно-исполнительной системы (1879 – 1917 гг.)

В 1879 году в составе МВД было создано Главное тюремное управление (ГТУ), а в его составе – Тюремная инспекция.

Тюремная инспекция не имела аналогов в зарубежной пенитенциарной практике. На нее возлагались обязанности разработки проектов законодательных актов, проведение ревизий местных тюремных учреждений, руководство их деятельностью. Объем функций и порядок работы тюремной инспекции был регламентирован Временными правилами для первоначального руководства тюремным инспекторам во время командировок с целью осмотра и ревизии учреждений, входящих в состав карательной системы. Эта своеобразная инструкция и сегодня представляет интерес. Например, в процессе проверки тюремные инспектора обязаны были проверить и отразить в актах ревизии следующие моменты:

1) состояние тюремных зданий, размеры и вместимость помещений, все условия, касающихся тюремных зданий, которые могли бы иметь значение при обсуждении вопроса о расширении, перестройке, приспособлении и улучшении мест заключения;

2) состав лиц, содержащихся в каждом месте заключения по категориям;

3) характеристика личного состава, причем подробная, с указанием степени подготовленности и пригодности;

4) порядок продовольственного обеспечения заключенных, соблюдение порядка расходования продуктов и точного использования финансовых средств;

5) обеспечение арестантов одеждой и состояние отчетности в этом деле;

6) характер освещения и отопления каждого места заключения с обозначением количества светильников и очагов и израсходованных на эту статью в течение последнего года материалов, денег и т.д.

Таким образом, проверке подвергались все стороны жизни заключенных. Что касается полномочий, предоставленных тюремным инспекторам, то они имели право беспрепятственного входа во все части мест заключения, личного сношения с содержащимися в означенных местах и обозрения всех дел и документов, имеющих какое-либо отношение к тюремному делопроизводству, и в то же время они были не в праве, кроме случаев, когда это поручалось Начальником ГТУ, делать в местах заключения собственной властью распоряжения.

Одновременно с введением института тюремных инспекторов, в целях обеспечения реализации карательной политики государства, усиления контрольных функций, совершенствования управления местами заключения учреждается новый коллегиальный орган – Совет по тюремным делам. В состав Совета царским указом вводились лица высшего эшелона власти, представляющие различные ведомства.

По замыслу учредителей, на его обсуждение, по усмотрению Министра юстиции, могли выноситься проекты смет доходов и расходов, вопросы тюремного устройства, пересылки арестантов, исправления заключенных, управления и отчетности и другие, имеющие важное значение для системы мест заключения.

Следующим этапом реформы было создание таких органов тюремного управления, которые могли бы являться проводниками новых начинаний во всех областях тюремного дела, и через которые ГТУ могло бы осуществлять ближайший надзор за деятельностью всех пенитенциарных учреждений страны и их руководство. Такими учреждениями стали губернские тюремные инспекции (прообраз современных территориальных органов УИС), которые начали создаваться в 1890 г., и в течение пяти лет было учреждено 24 губернских тюремных инспекций в основных пунктах сосредоточения тюремного населения. Процесс их становления затянулся на долгие годы. Порядок образования губернских тюремных инспекций предусматривал рассмотрение проектов документов по этим вопросам в Государственном Совете, решение которого утверждалось царским указом. Губернские тюремные инспектора и их помощники назначались Главным тюремным управлением. Причем согласия губернаторов на такое назначение не требовалось. С введением должности губернского тюремного инспектора он становится фактически главою местного тюремного ведомства.

13 июля (30 июня) 1879 г. МВД Российской империи утверждены Временные правила для первоначального руководства тюремным инспекторам во время командировок с целью осмотра и ревизии учреждений, входящих в состав карательной системы.

14 августа 1881 г. издано Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия.

24 апреля 1884 г. принято законоположение «Об отмене заключения в смирительном и работном домах».

11 июня 1885 г. отменяется предусмотренное Уложением о наказаниях уголовных и исправительных подразделение каторжных работ на рудничные, крепостные и работы на заводах.

6 января 1886 г. утверждено Положение о занятии арестантов работами и о распределении получаемых от них доходов.

2 февраля (по старому стилю – 20 января) Высочайшим повелением учреждается Конвойная стража в составе 567 конвойных команд, которым предписывалось не только сопровождение этапируемых заключенных, но и при необходимости ликвидация беспорядков в местах лишения свободы, наружная охрана тюрем.

16 июля 1889 г. МВД Российской империи утверждена Инструкция о содержании срочных арестантов в тюрьмах, устроенных по системе одиночного заключения.

Переустройство тюрем. В 1911 г. был принят подробный план сооружения новых тюремных зданий и переустройства существующих тюрем империи новыми (кроме каторжных – в связи с разработкой законопроекта по преобразованию каторги). Одним из основных принципиальных вопросов строительства и переустройства тюремных зданий, непосредственно влияющих на условия содержания заключенных, было определение системы заключения: общей, одиночной или с ночным разъединением арестантов. Была выбрана смешанная система: в отношении тюрем общего устройства и исправительных арестантских отделений решено применять систему общего заключения с некоторым числом одиночных камер в количестве 15–30 % по отношению к общему числу мест для тюрем губернских и областных городов, 5–10 % для уездных тюрем и 10 % для исправительных арестантских отделений.

При переустройстве и строительстве тюрем обязательными требованиями были: выделение женских отделений в особые здания или коридоры; устройство обособленных помещений для несовершеннолетних; санитарное благоустройство тюремных помещений; устройство больниц и коммунально-бытовых помещений. Стоимость устройства одного арестантского места была определена в 1 200 руб. для крупных тюрем и 800 руб. для остальных. Общая стоимость намеченных по данному плану работ составляла более 51млн. руб. из расчета стабильного финансирования в течение 6–8 лет.

Структура ГТУ. Централизация и расширение объема функций аппарата управления, усложнение задач, решаемых им в новых условиях, требовало совершенствования его организационных структур. В 1912 г. Министр юстиции разграничивает все делопроизводство ГТУ на обособленные отделы, «поставив во главе каждого из них особое должностное лицо, присвоив ему более или менее самостоятельное положение по заведованию соответствующим отделом».

Всего, не считая Главной инспекции по пересылке арестантов, было девять отделов со следующим характером деятельности:

1) личный состав служащих по тюремному ведомству – по части назначения, перемещения и увольнения их, предания суду, награждения и т.п.;

2) оклады содержания классных чинов тюремного ведомства, пенсии и пособия, канцелярские и хозяйственные средства мест заключения и тюремная стража;

3) распорядительная часть (внутренний распорядок в местах заключения) и размещение арестантов;

4) строительная часть;

5) хозяйственная часть (продовольствие, лечение и вещевое довольствие арестантов, отопление и освещение мест заключений);

6) арестантские работы;

7) счетная часть, составление смет и бухгалтерии;

8) законодательная и статистическая часть (составление законопроектов, а также годовых отчетов по ГТУ, различных справочных изданий и проч.);

9) воспитательно-исправительные заведения и общества патроната.

На содержание чинов ГТУ в 1912 г. было затребовано 152 тыс. 450 руб.

Издательская деятельность, с января 1893 года Главным тюремным управлением начинает издаваться ежемесячный журнал «Тюремный Вестник» (последний номер вышел в январе 1917 года).

Вначале его объем составлял 3–5 печатных листов (75–125 машинописных страниц), в 1909 г. увеличился до 12, а с 1912 г. – до 20 печатных листов. Кроме него ГТУ выпускало в качестве приложения к «Тюремному вестнику» справочные материалы, пособия, проекты нормативных правовых актов (например, проект Общей тюремной инструкции опубликован в 1912 г. для всеобщего обсуждения).

Международные контакты. На реформу тюремной системы серьезное влияние оказали решения и рекомендации международных тюремных конгрессов, постоянным участником которых являлось Российское государство. Эти конгрессы, зародившиеся по инициативе частных лиц, чаще всего прогрессивных деятелей той поры, поставивших своей целью совершенствование на гуманистических началах деятельности мест заключения, защиту личности преступника от произвола и бесчеловечного отношения, внесли весомый вклад в тюремное строительство многих государств международного сообщества, в том числе и России. Подобные конгрессы прошли в 1846 г. во Франкфурте, в 1847 г. в Брюсселе, в 1857 г. опять во Франкфурте.

С 1872 г. тюремные конгрессы приобретают характер межгосударственного сотрудничества в вопросах совершенствования пенитенциарных систем, начало которому положил Первый международный тюремный конгресс, состоявшийся в том году в Лондоне. На втором конгрессе (1878 г. в Стокгольме) было принято решение о создании Международной пенитенциарной комиссии, куда вошла и Россия, внося взнос в размере 800 рублей ежегодно.

В 1890 году Россия в Петербурге принимала участников третьего конгресса. В дальнейшем конгрессы прошли в Париже (1895г.), Брюсселе (1900 г.), Будапеште и Вашингтоне(1905 г.). В условиях широкого международного сотрудничества трудно говорить об исключительно российском характере и содержании пенитенциарной системы в стране. Хотя определенные особенности существовали в вопросах организационно-управленческих, практики исполнения наказаний на местах, карательная их нацеленность и ставка на тюремную изоляцию заключенных.

Аппараты управления на местах. Исследования показали, что действующие в губерниях тюремные комитеты Общества Попечительного о тюрьмах лишь номинально относились к системе управления местами заключения. На деле же роль их была крайне ничтожна. Поэтому реформа тюремной системы, не упраздняя эти комитеты, предусматривала создание управленческого звена тюремной системы на губернском и областном уровнях с определенными правомочиями.

На этом уровне высшая власть в управлении местами заключения принадлежала губернаторам, начальникам областей и градоначальникам. Им вменялось в обязанность наблюдать за благоустройством мест заключения, а также контровать исполнение всех постановлений правительства и порядк содержания заключенных. Они имели право назначения, перемещения и увольнения от должности начальников тюрем и их помощников, состоящих в должностях от XIV до VII класса включительно.

Условия отбывания наказаний. Реальная сущность карательной политики государства проявлялась не только в системе учреждений, но главным образом в содержании и условиях отбывания наказания.

18 мая 1889 г. утверждается законоположение «О некоторых мерах по устройству новых тюрем и усилению тюремного надзора».

29 марта 1893 г. отменены телесные наказания для ссыльных женщин.

Как свидетельствуют архивные материалы инспектирования, условия и порядок содержания заключенных, безусловно, никак нельзя было признать благополучными. Переполняемость тюремных помещений была и тогда типичной картиной. В ряде губерний и областей при норме 2 куб. сажени на одно тюремное место на нем размещалось от трех до пяти человек. Нередки были случаи массовых заболеваний.

Довольно скромно кормили заключенных. Причем многое зависело от местных возможностей. Общий порядок продовольствия арестантов был установлен Уставами о содержащихся под стражею 1908 г., в мае 1912 года циркуляром ГТУ определены суточные нормы питания на человека. Вот довольно короткий перечень продуктов: хлеб, крупа, мясо 2-го сорта около ста грамм в будни и около 120 грамм по воскресным и праздничным дням, сало – около 30 граммов, столько же соли. На приварок выдавалось 1,25 копейки.

Средства, формы и методы воздействия на арестантов. На формирование правопослушной личности был направлен целый комплекс мер воздействия, решающую роль в реализации которых играла церковь, выполняющая функции духовно-нравственного воспитания и просвещения заключенных. Священники, диаконы и псаломщики согласно закону от 15 июня 1887 года были отнесены к аппарату управления отдельных мест заключения. При этом по должностному окладу священник приравнивался к смотрителю (начальнику) тюрьмы.

Видное место в воспитательном процессе занимали школьная и внешкольная работа, библиотека. Периодические издания выдавать не разрешалось, можно было читать только старые газеты, вышедшие год назад.

Специально для заключенных с октября 1916 года специальным приложением к «Тюремному вестнику» выходил художественно-литературный иллюстрированный журнал «Зерна».

В 1895 году ГТУ передано в ведение Министерства юстиции и просуществовало в нем до 1922 года. Начало упразднения местных приказов, укрепление влияния центральных органов.

Некоторые эпизоды, характеризующие данный период. Уголовное Уложение – новый этап развития демократии и гуманности. Оно было принято 22 марта 1903 года. Им предусматривалась новая система наказаний:

1) смертная казнь (непубличная);

2) каторга;

3) ссылка на поселение;

4) заключение в исправительном доме;

5) заключение в крепости;

6) заключение в тюрьме;

7) арест;

8) денежный штраф.

Приведенный перечень свидетельствует о цивилизованном подходе к применению видов наказаний.

12 июня 1900 г. принят Закон «Об отмене ссылки на житие и ограничении ссылки на поселение».

Устав о ссыльных. Издан в 1909 году. Являясь самостоятельным правовым актом, в то же время весьма тесно был связан с Уставом о содержащихся под стражей (1908 г.), особенно в части регулирования деятельности мест лишения свободы ссыльно-каторжных.

22 апреля 1909 г. принят Закон «Об условном досрочном освобождении».

Новое в порядке и условиях исполнения уголовных наказаний в отношении подростков. 2 июня 1897 г. принят Закон «Об изменении наказуемости малолетних и несовершеннолетних». Следует отметить, что до этого в России отсутствовали не только правовые нормы, но и специальные исправительные учреждения для содержания подростков-правонарушителей. О необходимости создания их впервые был поднят вопрос в 1881 году на первом съезде представителей воспитательно-исправительных приютов в Москве по инициативе попечителя Московского городского исправительного приюта для малолетних Руковишникова. Но от идеи до ее реализации прошло немало времени.

19 апреля 1909 г. при поддержке ГТУ принят Закон «О воспитательно-исправительных заведениях для несовершеннолетних», впервые определивший условия содержания этой категории заключенных. На первом этапе создано всего лишь 11 таких заведений. К началу 1917 года в системе ГТУ функционировало 57 колоний и приютов, в которых содержалось 2570 воспитанников.

Упомянутое положение в качестве основной цели новых учреждений утвердило нравственное исправление лиц, в них помещаемых, подготовка их к честной трудовой жизни. Не случайно большое внимание уделяли религиозно-нравственному, умственному и физическому развитию на основе первоначального общего образования, а также обучения практическим профессиям. Возраст несовершеннолетних, которые могли быть направлены в ИУ, был установлен в пределах от 10 до 17 лет.

Общая тюремная инструкция 1915 г. В истории пенитенциарного права есть позитивный пример длительной апробации нормативного правового акта, его широкого обсуждения, сбора замечаний и предложений, внесение изменений и последующее утверждение. Это опыт принятия Общей тюремной инструкции 1915 года.

Необходимость создания специальной инструкции для устранения многообразия и противоречивости в нормативном регулировании порядка и условий содержания заключенных в Российской Империи закрепил еще Устав о содержащихся под стражей в редакции 1890 г.

Утверждению Инструкции в 1915 г. предшествовал продолжительный процесс разработки проекта Инструкции. Проект был одобрен министром юстиции 7 января 1912 г. и экспериментально введен в действие с 1 марта 1912 г. Проект Инструкции был опубликован в журнале «Тюремный вестник» для широкого обсуждения, а также направлен на имя прокуроров судебных палат.

В течение двух лет проект Инструкции применялся в местах заключения России с направлением замечаний, предложений и результатов практики в ГТУ. Все замечания были рассмотрены специально созданной комиссией по выработке окончательной редакции Инструкции с апреля 1914 г. по конец 1915 г. И только после этого окончательный проект был утвержден министром юстиции 28 декабря 1915 г. В результате Инструкция сконцентрировала в себе последние достижения тюремной науки и практики, позволявшие достаточно эффективно организовать и регламентировать условия содержания и лечения заключенных в местах заключения, а также заложила основы реформирования пенитенциарной системы на началах гуманизма.

Проведенный сравнительно-правовой анализ проекта Инструкции 1912 г. и самой Инструкции, утвержденной в 1915 г., выявил те изменения, которые были внесены в проект в ходе апробации. В основном эти изменения носили гуманный характер, были направлены на более детальное регулирование условий содержания и лечения заключенных.

Прежде всего необходимо отметить, что по объему Инструкция превысила проект на 27 статей, хотя структура проекта в утвержденном варианте была сохранена с незначительными изменениями формулировок названий отдельных глав.

Одним из прогрессивных шагов проекта и Инструкции было нормативное закрепление целей заключения: в отношении подследственных – изоляция заключенных; в отношении осужденных – наказание и исправление, искоренение дурных наклонностей и привычек, приучение и подготовка к трудовому и законопослушному образу жизни на свободе. Условия содержания арестантов, установленные Инструкцией, были направлены на реализацию поставленных целей.

Действие Инструкции распространялось на места заключения гражданского ведомства. Она определяла общие обязанности службы чинов тюремной стражи, организацию службы тюремных надзирателей, внутренний тюремный распорядок, порядки и условия содержания арестантов, порядок их освобождения из мест заключения.

Инструкция стала последним крупным дореволюционным российским пенитенциарным нормативным правовым актом (она включала 4 раздела, 15 глав и 334 статьи). Она явилась общеимперским нормативным документом, который привел отечественное тюремное законодательство в соответствие с мировой практикой и вобрал в себя весь предшествующий пенитенциарный опыт и правовую базу.

После утверждения Инструкция просуществовала около двух лет и, по мнению исследователей, оказала определенное влияние на развитие института лишения свободы в России и поиск путей оптимального регулирования условий содержания заключенных. Инструкция 1915 г. продолжала действовать в период Временного правительства, и впоследствии многие ее нормы были использованы в нормативных актах формирующегося Советского государства.

Временное правительство и продолжение реформирования исполнения наказаний. После Февральской революции 1917 года Временное правительство приступило к выработке новой концепции. Возглавлявший центральное тюремное ведомство профессор А. Д. Жижиленко в приказе № 1 от 8 марта 1917 года подчеркивал, что «главная задача наказания – перевоспитание человека…, и для достижения этой задачи необходимо проявлять гуманность к заключенным, уважать их гражданское достоинство». Администрации лишения свободы строжайше предписывалось воздержаться от применения телесных наказаний и наложения кандалов на арестантов. С учетом этого приказом № 2 от 17 марта стали создаваться пенитенциарные курсы переподготовки всего персонала по новым, обновленным программам.

Для тюремной системы это был период переоценки многих устоявшихся положений, касающихся отношения к преступнику. Типичным примером может служить приказ Главного тюремного управления № 3 от 18 марта 1918 г. В нем, в частности, говорится: «Борьба с преступностью, ограничивающаяся одним только применением наказания, никогда не может дать благоприятных результатов. Она только тогда в состоянии достигнуть успеха, если наряду с наказанием будут применяться и другие меры оздоровления общества. Как бы ни было правильно поставлено тюремное воспитание, оно само по себе не может надлежащим образом выполнить свои задачи, если не будет принято никаких мер попечения о дальнейшей судьбе лиц, отбывших наказание. Освобожденный из тюрьмы, оказавшийся в таких условиях жизни, к которым он не приспособлен, может сразу же опуститься и погибнуть, если ему не будет оказана своевременная поддержка той или иной форме».

Временное правительство, осуществляя меры по упорядочению системы наказаний:

12 марта 1917 г. вышло Постановление Временного правительства «Об отмене смертной казни». 17 и 30 марта изданы постановления, предусматривавшие отмену применения оков, арестантской одежды, телесных наказаний; 17 марта объявлена амнистия политическим заключенным; постановление от 26 апреля 1917 г. отменило ссылку на поселение как вид наказания, а также ссылку на поселение после отбытия срока каторжных работ и за бродяжничество, предоставив последним право выбора места жительства, за исключением отдельных местностей.

Приступая к осуществлению реформы тюремной системы, Временное правительство проявляло стремление хотя бы внешне отмежеваться от отдельных атрибутов, присущих царскому режиму. 26 апреля Главное тюремное управление преобразовано в Главное управление мест заключения Наркомюста.

ГУМЗ. 29 июля 1917 года Постановлением Правительства устанавливается новая структура ГУМЗ Минюста, которая стала включать канцелярию и четыре отдела, в состав которых входили три инспектора и тринадцать делопроизводств. Одновременно в составе ГУМЗ были учреждены отделы, ответственные за организацию производственных работ, службы надзора (делопроизводство распорядительное и по режиму), тылового, медицинского обеспечения. Проект штата Главка на 1918 год предусматривал состав из 89 должностных лиц, на содержание которых было затребовано 652 тысячи 126 рублей и 58 копеек.

Проводя работу по упорядочению службы надзора в целях обеспечения надлежащего порядка в местах заключения, Главное управление в то же время не исключало возможности использования в этих же целях самих заключенных. Практическая реализация этой задачи видится во внедрении в местах лишения свободы прогрессивной системы отбывания наказания, при которой судьба заключенного ставится в прямую зависимость от его поведения.

В этот период, на взгляд ученых, ГУМЗ вплотную подошло к определению содержания основных средств исправительно-воспитательного воздействия. Основным из них был признан труд заключенных. В циркуляр ГУМЗ № 62 от 18 июля 1917 года обращалось внимание на то обстоятельство, что работы должны давать заключенным «знания, с которыми они при выходе на свободу могут найти себе подходящие занятия. Они же доставляют некоторым заключенным значительное облегчение во время содержания под стражей».